政策解读

从全球国际物流与货代行业实践来看，基于集装箱的“多式联运”并不是一个新概念、新模式、新市场，而是一个有着近百年历史的老概念、老模式、老市场。早在1926年，美国陆路运输上开展了集装箱的公铁多模式联运。此后，随着集装箱的标准化与国际化发展，20世纪60年代开始，不同形式的多式联运迅速崛起和扩散，成就了以国际海运为核心的多式联运“大航海时代”。1966年，英国与比利时率先合作发展了海铁联运。同期，美国出现了将远东货物海运运至美国西海岸，再通过航空运至美国内陆地区或美国东海岸的海空联运。1971年，由经营远东/欧洲航线的船公司和铁路承运人联合推出“海陆海”多式联运大陆桥模式，而原全苏对外贸易运输公司也正式开通西伯利亚大陆桥通道。21年后，东起中国连云港西至荷兰鹿特丹的第二亚欧大陆桥开通运营，首列国际集装箱列车从连云港成功发出。

从我国多式联运发展历程来看，基于国际标准集装箱的多式联运也起步不晚。1973年，中国对外贸易运输（集团）总公司（简称“中国外运”）与日本班轮公司合作，开辟了我国首条集装箱运输试运航线，开创我国集装箱运输的先河。1977年，中国外运与原铁道部和香港华夏公司合作，首次推出海铁联运服务，实现了铁路运输货物经香港中转，海运至世界各地的铁海联运业务。1980年，中国外运开辟了经苏联西伯利亚铁路大陆桥通往欧洲、中东等地区的大陆桥运输方式。1980年，中国外运率先在我国开办了国际多式联运业务，首次实现了“一票到底”的门到门服务。民生公司是我国西部地区江海联运的先行者，1986年依托率先开辟了“一票到底”江海联运门到门服务（Door-to-Door）模式；1993年，率先开辟重庆至上海集装箱班轮运输，开启了内陆地区江海联运“一票到底”新时代，重庆进出口货物经由香港出入境的海铁联运模式（重庆外运主导）迅速退出历史舞台……

从我国多式联运相关的法律规范来看，现行《海商法》规范定义的“多式联运”，是指多式联运经营人以两种以上的不同运输方式（其中一种是海上运输方式），负责将货物从接收地运至目的地交付收货人，并收取全程运费的运作模式。这个定义目前既不能准确地反映多式联运的市场运作实际，也不适应多式联运的未来发展需要，已经成为制约我国多式联运发展的重要制约因素之一。尽管各界已开始重新探讨“多式联运”的法律定义，适当扩展其法律内涵与外延，但由于实际运作的“多式联运”可能同时涉及水路运输、铁路运输、公路运输和航空运输的复杂性，加上四种运输方式之间及国内国际衔接规则的差异性，以及国家立法修法的严肃性和周期性，在短时间内难以形成对现有“多式联运”法律规范的重大突破，与之紧密相关的多式联运“一单制”，更多的需要市场运行规则与标准规范创新予以支撑。

所以，从国内外行业发展历程与市场实践来看，目前各界热议的“一单制”多式联运只是传统“一票到底”多式联运的“老树新芽”，虽然有一些市场应用场景与价值诉求的改变，但是并没有改变多式联运的本质特征，并没有创新多式联运的运作模式，并没有实现多式联运的法律突破！历史无言，现实有悔。当我们回顾多式联运行业发展史时，不由得感慨国际多式联运“一票到底”之全面，多式联运市场竞争之激烈，国际货代从业者之艰辛。作为货代行业工作者与专业物流咨询顾问，和众多的长期从事国际多式联运与国际货代的从业者一样，盼望着“多式联运”的政策春风裹挟着“贵如油”的春雨滋润广大国际货代企业的田地，然而，往往只能看到春雨总是在远处的某个狭小的区块淅淅沥沥地“润物细无声”，而自己立足的土地上依然是阳光普照，白云朵朵。

此外，还有一个比较奇怪的现象，大家谈的“多式联运”，大部分都是“国际多式联运”，近年来围绕中欧班列与陆海新通道的“多式联运”与“一单制”更是热点中的热点，尽管这两个国际物流通道的本质只是早已存在的国际陆桥运输和铁海联运——当然现在已经被上升到国家战略的高度。无论如何，在我国已经开始进入以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局时代，选择性地忽视国内大循环为主体的“多式联运”与“一单制”是有点片面的，国内商贸流通体系依然有“多式联运”和“一单制”的市场需求。

交通运输行业标准《货物多式联运术语》（JT/T 1092-2016），对“多式联运”和“一单制”分别进行了定义。多式联运（intermodal transport）是指货物由一种且不变的运载单元装载，相继以两种及以上运输方式运输，并且在转换运输方式的过程中不对货物本身进行操作的运输形式。一单制（one-bill coverage system）是指在货物多式联运的全过程中，只凭一份多式联运运单办理所有货物运输手续的制度。应该说，该行业标准客观反应了我国国际多式联运市场现实，突破了《海商法》对于多式联运定义的局限性，并且明确了“一单制”的核心单证是“多式联运运单”而不是“多式联运提单”。这说明，“一单制”概念的初心是解决国内多种运输方式之间高效衔接的“一单通办”问题，与传统国际货代物流领域强调“门到门”服务的“一票到底”有着显著区别，一个是全过程效率导向，一个是结果能力导向。

为了更深入地探讨“多式联运”及“一单制”的初心本源，精驿行研究团队对近年来国家层面的相关政策文件进行梳理后发现：“多式联运”与“一单制”的提出，其最初的立足点也大都为国内多式联运，而不是国际多式联运；其最初的目的是全面深化交通运输改革，实现综合运输一体化服务，尽管在部分国家层面政策文件中也陆续提到国际多式联运的相关内容。

这个发现不禁令人讶异，所谓“牢记使命，不忘初心”，在推进“多式联运”与“一单制”的道路上，某些咨询研究机构及专家是不是把“多式联运”与“一单制”的经念歪了呢？某些市场主体是不是将“一票到底”改头换面为“一单制”而在坐享政策红利呢？某些地方政府及相关部门是不是把推进“多式联运”与“一单制”的道路走偏了呢？在新发展格局下，这些问题都是值得深思的。

研究表明，我国《交通运输“十二五”发展规划》（交规划发〔2011〕191 号）率先把积极推进综合运输体系的建设作为主攻方向，提出建立健全综合运输规划体系，加强铁路与港口的规划衔接，积极发展铁水联运，并积极推进多式联运，重点推进集装箱、大宗物资水铁联运、江海联运。而我国明确提出“一单制”，大概始于2013年6月发布的《交通运输部关于交通运输推进物流业健康发展的指导意见》（交规划发〔2013〕349号）, 要求推动货物运输的“无缝衔接”和“一单制”。此后，2013年6月15日开始，中国铁路总公司正式实施货运组织改革，其中两项重要的改革内容是清理规范货运收费和大力发展铁路“门到门”全程物流服务，对所有收费实行“一口报价、一张货票核收”，实现“门到门”全程“一口价”收费，以国内铁路为主导的货运“一单制”联运服务开始落地。随后，我国出台的多个政策文件均提到“一单制”，其主要内容表述与简要分析见下表1。

表1 我国近年涉及“一单制”的政策文件一览（部分）

从表1可以看出，我国近年出台的“一单制”相关政策，其出发点和核心目的主要涉及到以下五个方面：一是综合交通运输标准化、电子化和共享化，二是多式联运业务模式创新，三是补齐多式联运短板，四是物流业健康发展和高质量发展，五是物流降本增效。此外，中共中央国务院印发的《粤港澳大湾区发展规划纲要》提出加快发展“一单制”联运服务，而国家发展改革委、交通运输部印发的《关于加快天津北方国际航运枢纽建设的意见》（发改基础〔2020〕1171号）明确提出，以集装箱多式联运和大宗散货“公转铁+散改集”为重点，研究设立多式联运综合试验区，在提单互认标准与规范、“一单制”服务模式、联运组织和政策等方面加强探索创新，提升多式联运服务效率和质量。

因此，回归多式联运“一单制”的初心本源，“一单制”首先是立足国内交通运输一体化发展的“一单制”，其次是促进国内多式联运信息互联互通、物流降本增效与高质量发展的“一单制”，最后才是面向国际多式联运与“一带一路”贸易规则创新的“一单制”。

从目前的实际情况来看，人们对面向国际多式联运的 “一单制”充满无限的热情，而对前面两种国内多式联运的“一单制”并不太关注，特别是在自贸区实施方案或条例中提及“一单制”的省市地区（见表2），更是把国际多式联运“一单制”视为“一单制”工作的全部——尽管这种工作有所偏重并无可厚非，但也许在一定程度上说明对多式联运“一单制”理解并不透彻、不全面、不系统。

表2 我国自贸区实施方案（条例）涉及“一单制”的相关内容

前文已经提及，“一票到底”在国际多式联运领域是早已有之的运作模式，它依托国际海运提单、国际多式联运提单、国际货代提单或无船承运人提单，以及由欧美国家建立起来的以海运为主导的国际规则与惯例（如海牙规则、汉堡规则、维斯比规则等），实现传统以国际海运为核心的多式联运“一票到底”门到门服务。而目前国家层面推进的多式联运“一单制”，始于“十二五”期间综合交通运输一体化改革与铁路货运组织改革，强调的是货物全程运输（特别是有铁路环节的运输）在多种运输方式之间的“一单通办”、降本增效与互联互通，与以往以国际海运为核心的结果导向的“一票到底”有着明显的区别，这也是多式联运近年来老树发新芽的重要原因。如今的多式联运是以国内国际铁路运输为主导的多式联运，而不是传统意义上的以国际海运为主导的多式联运；如今的多式联运是以促进国内大循环为主体的多式联运，而不是传统意义上服务国际大循环为主体的多式联运。

所以，立足多式联运“一单制”的真正本源，我们就会对新发展格局下的多式联运与“一单制”有一个全面、深入而崭新的认识，就不会陷入到“多式联运”法律定义内涵外延与现实运作情形不相匹配的法律缺失“大讨论”，也不会陷入到中欧班列铁路运单物权化与国际货协（SMGS）、国际货约（CIM）两大运输规则体系内在的冲突“死循环”，更不会陷入到多式联运“一单制”到底是什么、到底如何有效切入、要不要自主研发一份自己的多式联运提单等令人歇斯底里的困局，进而不会在推进多式联运“一单制”工作中出现本末倒置、舍本求末、避重就轻、以偏概全等不科学、不合理现象。

国家有关部委的政策条文早就给出了明确的答案，交通运输部的行业标准早就给出了明确的答案，自贸区实施方案早就给出了明确的答案。以国际海运和多式联运提单为主导的多式联运“一票到底”不是现有“一单制”真正要做的事情，那是欧美海上规则的天下，那是一片成熟的红海市场，最多只是“新瓶装旧酒”、“换汤不换药”而已。而新发展格局下的多式联运“一单制”，一定是基于国内统一标准、多种运输方式无缝衔接、互联互通、高效共享的多式联运运单“一单制”，一定是基于“一带一路”国际贸易规则创新与中国权威品牌、自主知识产权多式联运提单的“一单制”，是凝结中国智慧、推广中国标准、输出中国方案、树立中国品牌的“一单制”。

通过以上对新发展格局下多式联运“一单制”发展历史和相关政策的研究，精驿行研究团队认为，多式联运“一单制”的市场化运营与发展路径可以归结为“内外兼修、标本兼治”八个字。

也就是说，推进我国新发展格局下多式联运“一单制”，首先是要区分国内多式联运和国际多式联运，其次是对国内多式联运要划分为与铁路有关的多式联运和与铁路无关的多式联运，对国际多式联运要划分为与海运有关的多式联运和与海运无关的多式联运，要划分为有金融需求的多式联运和无金融需求的多式联运，要划分为实际承运人主导的多式联运和契约承运人（国际货代企业）主导多式联运——只有对“多式联运”按照市场业务场景进行有针对性的分类以后，才能推动开展有针对性的多式联运“一单制”建设工作。这个分类逻辑图见下图1。

图1 我国多式联运业务场景分类

从上图可以看到，所谓“内外兼修”，是指在推进“一单制”时，应同时关注国内多式联运和国际多式联运，不能因为跟随所谓的“热点”而把全部的时间、精力和经费都投在国际多式联运“一单制”建设方面，而忽视了更有可能促进国内物流降本增效、供给侧结构性改革和高质量发展的国内多式联运“一单制”建设。况且，国内多式联运“一单制”都没有搞好，想在国际多式联运“一单制”领域有所创新、突破，本身的难度就更大。

以此为基础，我们应当进一步以市场业务场景为导向对国内多式联运和国际多式联运进行市场细分，并根据多式联运细分市场的需要推进“一单制”建设。这才是多式联运“一单制”比较科学合理的市场化发展路径。

从促进“一单制”建设的角度，我们把国内多式联运市场细分为铁路运输有关的多式联运和铁路运输无关的多式联运，主要是考虑到国内铁路运输是目前唯一没有完全市场化、具有相对垄断经营性质的市场领域。只要是涉及国内铁路运输的多式联运，在推进“一单制”时就绕不开铁路货运领域长期以来形成的根深蒂固的铁路货运单证体系、货运规则体系和安全管控体系。因此，对于涉及铁路运输的多式联运，“一单制”建设的核心是创新研发一份铁路运输主管部门和国铁集团认可的“多式联运运单”，国内多式联运业务只要涉及铁路运输环节，就可以使用这份铁路部门主导的“多式联运运单”——由国铁集团牵头自我革命、创新研发这份“多式联运运单”是最佳选择。而与铁路运输无关的国内多式联运，主要整合公路、水路和航空三种充分市场化竞争的运输方式，可以采取由行业协会组织牵头、政府部门统筹支持的合作方式，创新研发公水空三种运输方式都认可的通用型“多式联运运单”，只要是不涉及铁路运输的国内多式联运业务，就使用这份通用型“多式联运运单”。因此，国内多式联运“一单制”需要设计两份不同市场应用场景的“多式联运运单”，姑且命名铁路相关的为“国内多式联运运单（A版）”，铁路无关的为“国内多式联运运单（B版）”。

基于同样的市场细分思维方法，把国际多式联运从海运关联、金融关联、责任主体等三个不同的维度进行细分，根据不同的细分市场业务场景，设计和使用不同的“一单制”核心单证。

(一) 是否与海运关联。

我们认为，与海运环节有关的国际多式联运“一单制”本质上就是传统的“一票到底”，无论是铁海联运、江海联运还是公海联运，都谈不上突破与创新。因此，在海运关联的国际多式联运“一单制”建设方面，设计一套国际多式联运提单本身并不具有挑战性，因为海运主导的国际多式联运提单（含货代提单、无船承运人提单）有成熟的国际惯例、规则与《海商法》提供支撑，得到国际贸易、国际海事、国际商会、国际金融结算等各个领域的认可。因此，我国目前唯一要解决的问题是，如何尽快设计推出一套具有国家权威性、行业品牌度且有自主知识产权的国际多式联运提单，改变目前国内国际多式联运提单五花八门、各自为政的现象。目前中国国际货运代理协会（CIFA）已于2020年下半年正式推出了CIFA国际多式联运提单，已经进入全国试点应用阶段，这是一个很好的开始。如果国家层面及各地政府均能站在“一单制”统一建设的高度，加快推进CIFA国际多式联运提单，塑品牌，树权威，促规模，对于我国海运相关的国际多式联运“一单制”建设大有裨益。

与海运无关的国际多式联运，特别是涉及国内国际铁路运输环节的国际多式联运，是目前国家部委及有关地方政府、自贸区重点关注和研究的市场领域。由于整个国际多式联运过程没有海运环节参与，就失去了海运相关所有国际惯例、规则及国内法律的支撑，而且如果涉及国际铁路运输，还绕不开国际货协（SMGS）、国际货约（CIM）两个国际铁路货运组织长期以来形成的国际铁路货运单证体系和运行规则体系；如果涉及国际航空运输，又绕不开国际航空运输协会（IATA）的国际航空单证体系和运行规则体系；如果涉及国际公路运输，又绕不开国际道路运输联盟（IRU）和大湄公河次区域GMS国际道路运输计划的单证体系与运行规则体系（如TIR等）。因此，与海运无关的国际多式联运“一单制”建设是目前最富有挑战性的工作，同时也是国家层面希望能够探索新规则、输出中国标准、中国智慧和中国方案的重点领域。

目前，与海运无关但高度依赖国际铁路运输的中欧班列已经有了类似的有益探索，特别是成都、重庆、郑州等地，总体上采取原则上保留国际铁路货运单证和规则、同步使用具有一定物权属性的国际多式联运提单的“双轨制”运行方式，在一定范围内得到了市场与业界的认可，包括联合国国际贸易法委员会。但是，这种“双轨制”在全面可复制性方面存在一定挑战，主要表现在使用该类国际多式联运提单的前置条件比较苛刻，具体单证处理要求比较高，控货风险存在不足。

因此，从国际多式联运“一单制”核心单证创新研发来看，可能需要设计三份不同市场应用场景的国际多式联运单证，分别是国际铁路主导型、国际航空主导型和国际公路主导型，其中最有市场需求、最优创新价值和最富挑战性的是国际铁路主导型多式联运单证。

(二) 是否有金融需求。

有海运环节参与的国际多式联运，一般情况下均签发具有货物收据、物权凭证和合同功能的多式联运提单（无论那种类型），可以用于国际金融结算和其他融资需求，这一点在涉及国际海运环节的多式联运业务场景中，没有任何法律争议和银行质疑。同时，也应该看到，在国际海运中，如果明确没有国际结算和融资需求，特别是国际集团内部的业务往来，也可以只签发国际海运运单——这是一套完整成熟的体系，不应当成为“一单制”建设工作的重点。

目前市场需求最大的是与国际海运完全无涉且通过国际铁路运输的国际多式联运业务场景，特别是通过中欧班列进口高价值商品的国际贸易，对这种业务场景下的国际多式联运单证的物权属性需求比较大，这也是近年来国内高度聚焦的“国际铁路运单物权化”工作的市场基础。

客观而言，正如前文所述，要直接、单纯实现“国际铁路运单物权化”，具有很大的挑战性，需要长时间的持续努力推进和探索创新，也是国际多式联运“一单制”建设的重点和难点，目前的“运单+提单”双轨制解决方案是比较现实的方案，期望通过持续努力能最终有所突破。而在这种业务场景下，没有金融需求的国际贸易则直接按照现有国际铁路运输、国际航空运输和国际公路运输规则运行即可。

(三) 法律责任主体。

法律责任主体主要涉及国际多式联运单证的签发主体是实际承运人（含某一个运输环节）还是契约承运人。如果是实际承运人签发的国际多式联运单证，自然会承担全过程货物运输的法律责任，比如海船公司签发的海运提单或多式联运提单，铁路货运部门签发的铁路运单。如果是契约承运人以实际承运人名义（as agency of carrier）或者以自己名义签发的国际多式联运单证，则是履行契约承运人的义务，客观上也是需要承担全程货物运输的法律责任。这两种不同的法律责任主体签发的国际多式联运提单，在对应提单的背面条款中应有相应的法律责任条款。